《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》专家解读之八：
为养老服务业发展插上腾飞的翅膀

　　3月6日，国务院正式发布了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》(以下简称《“十三五”规划》)，这是我国养老服务领域的一件大事，是国家积极应对老龄化和建设养老体系的“顶层设计”，是广大老年人同步进入小康社会的“指路明灯”。在全国养老服务业同仁中引起高度关注和热议，大家深感养老服务业的春天就要来了。那么，如何认识《“十三五”规划》，“顶层”“设计”了什么，如何贯彻落实《“十三五”规划》?本文拟从养老服务业发展的角度予以阐释。

　　一、如何认识《“十三五”规划》

　　首先，是为了贯彻落实党中央、国务院领导的指示特别是习近平总书记关于发展养老服务业的系列重要指示。

　　2016年，习近平总书记就应对人口老龄化、发展养老服务业作出了一系列重要指示。2016年2月，全国老龄工作委员会召开第十八次全体会议，学习了习近平总书记日前对加强老龄工作作出的重要指示。总书记指出，有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。要立足当前、着眼长远，加强顶层设计，完善生育、就业、养老等重大政策和制度，做到及时应对、科学应对、综合应对。此事要提上重要议事日程，“十三五”期间要抓好部署、落实。2016年5月，总书记主持中央政治局第三十二次集体学习并发表重要讲话。就积极应对老龄化指出，满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要我们下大气力来应对。要借鉴国际有益经验，搞好顶层设计，不断完善老年人家庭赡养和扶养、社会救助、社会福利、社会优待、宜居环境、社会参与等政策，增强政策制度的针对性、协调性、系统性。要完善老年人权益保障法的配套政策法规，统筹好生育、就业、退休、养老等政策。就发展养老服务指出：要完善养老和医疗保险制度，落实支持养老服务业发展、促进医疗卫生和养老服务融合发展的政策措施。要建立老年人状况统计调查和发布制度、相关保险和福利及救助相衔接的长期照护保障制度、老年人监护制度、养老机构分类管理制度，制定家庭养老支持政策、农村留守老人关爱服务政策。要着力发展养老服务业和老龄产业。要积极发展养老服务业，推进养老服务业制度、标准、设施、人才队伍建设，构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，更好满足老年人养老服务需求。2016年10月，总书记在主持全面深化改革领导小组第二十八次会议，研究《关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的若干意见》时，又指出，养老服务业既是关系亿万群众福祉的民生事业，也是具有巨大发展潜力的朝阳产业。要紧紧围绕老年群体多层次、多样化的服务需求，降低准入门槛，引导社会资本进入养老服务业，推动公办养老机构改革，提升居家社区和农村养老服务水平，推进养老服务业制度、标准、设施、人才队伍建设，繁荣养老市场，提升服务质量，让广大老年人享受优质养老服务。

　　中央十八届五中全会关于制定十三五规划的建议也明确提出了相关要求，2016年3月发布的国民经济和社会发展十三五规划纲要以“积极应对人口老龄化”为名，专立一章，要求“开展应对人口老龄化行动，加强顶层设计，构建以人口战略、生育政策、就业制度、养老服务、社保体系、健康保障、人才培养、环境支持、社会参与等为支撑的人口老龄化应对体系。”关于养老服务，专节提出“建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。统筹规划建设公益性养老服务设施，支持面向失能老年人的老年养护院、社区日间照料中心等设施建设。全面建立针对经济困难高龄、失能老年人的补贴制度。加强老龄科学研究。实施养老护理人员培训计划，加强专业化养老服务护理人员和管理人才队伍建设。推动医疗卫生和养老服务相结合。完善与老龄化相适应的福利慈善体系。推进老年宜居环境建设。全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。加强老年人权益保护，弘扬敬老、养老、助老社会风尚。”

　　其次，是为了破解我国养老服务业进一步发展面临的深层次问题。

　　《“十三五“规划》指出“涉老法规政策系统性、协调性、针对性、可操作性有待增强;城乡、区域老龄事业发展和养老体系建设不均衡问题突出;养老服务有效供给不足，质量效益不高，人才队伍短缺;老年用品市场供需矛盾比较突出;老龄工作体制机制不健全，社会参与不充分，基层基础比较薄弱。”事实正是如此，十二五期间，我国养老服务业发展取得巨大成绩，特别是通过发布“十二五”养老服务体系建设规划，修改《老年人权益保障法》，制定《关于加快发展养老服务业的若干意见》，我国养老服务业得到迅猛发展，正逐步发展成为一个重要的服务业态。与此同时，也出现了许多瓶颈问题和绕不开的困难：如养老服务供需不对接，多数养老机构只能提供自理老人服务和失能失智老人最迫切需要的照护服务不对接，多数社区只能提供老年人活动和失能老人需要上门服务不对接，注重发展大型养老机构、养老园区和老年人需要家门口的养老服务不对接。如民间资本投资养老服务业困难重重，利用已有设施取得房产证难，消防验收难，环境保护验收难，并且小区居民和要改造建设社区小型养老机构的养老组织之间矛盾冲突越来越大，新建设施又存在批地立项难，法人登记难，许可证办理难。如优惠政策不统一导致养老服务行业整体结构不合理，非盈利机构占绝大多数，但是又没有贷款资格，资产不能抵押，不能连锁经营，年终不能分红等，机构普遍盈利困难。如养老服务人才队伍建设困难，特别是养老护理员工作时间长、压力大、风险高、经济待遇低、社会地位低、激励机制不足，流失率居高不下。如政府有关部门监管困难，用地难，用水电煤气暖等安装居民价格收费等优惠政策难落地。总之，养老服务业发展困难重重，进入了瓶颈期，如不及时有效应对，必将影响养老服务业整体发展。

　　第三，是为了抓住“十三五”有利时机，全面推进养老服务业又好又快发展。

　　“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是积极应对人口老龄化的重要窗口期。2016年全国老龄办发布的全国城乡老年人口生活状况抽样调查显示，我国2.22亿老年人中，有56.1%是69岁以下老年人，即一半以上老年人是70岁以下的老年人，他们绝大多数身体健康，还在家庭和社会做着各种各样的工作。据专家抽样调查和推测，我国身体完全失能老年人比例相对还不大，他们是养老服务的刚需。“十三五”时期，我国老年人净增长速度和2020年以后相比还比较平缓，是我国失能老年人基数相对较少、老年人口整体发展速度较缓的时期，所以也是加快构建、全面推进养老服务体系建设可持续发展的战略机遇期。关键是要明确进一步发展的目标、任务和措施，调动各方面积极性，进一步推进养老服务业发展。

　　二、“顶层”“设计”了什么

　　1、统筹规划，科学布局，推进养老服务体系建设。

　　《“十三五”规划》把发展老龄事业和加强养老体系建设有机整合，统筹规划。一是把发展老龄事业放在我国经济社会发展的全局中考虑。《“十三五”规划》的指导思想明确提出贯彻“五大发展理念”，注重五个“着力”，即“牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动，着力加强全社会积极应对人口老龄化的各方面工作，着力完善老龄政策制度，着力加强老年人民生保障和服务供给，着力发挥老年人积极作用，着力改善老龄事业发展和养老体系建设支撑条件，确保全体老年人共享全面建成小康社会新成果。”二是把老龄事业和养老体系统筹考虑。如《“十三五”规划》在基本原则“统筹兼顾，协调发展”中提出“促进老龄事业发展和养老体系建设城乡协调、区域协调、事业产业协调，统筹做好老年人经济保障、服务保障和精神关爱等制度安排，实现协调可持续发展。”三是把发展养老服务业放在健全完善养老体系中布局。《“十三五”规划》在具体内容部分分别从“健全完善社会保障体系”“健全养老服务体系”“健全健康支持体系”“繁荣老年消费市场”“推进老年宜居环境建设”“丰富老年人精神文化生活”“扩大老年人社会参与”“保障老年人合法权益”等方面进行了规划，既形成了老龄事业和养老体系的整体布局，也规划了发展养老服务体系所需要的外围环境，为发展养老服务业提供了支撑。如“健全完善社会保障体系”从完善社会保险制度、社会福利制度、社会救助制度和公益慈善事业多层次为不同经济条件的老年人享受养老服务提供资金保障;“健全健康支持体系”则是从医疗机构、养老机构、社区、居家等多方面为不同身体状况的老年人提供健康服务和需要时的医养结合;“繁荣老年消费市场”从激发市场活力和新技术应用的角度为广大社会老年人提供辅助器具、慢病监测用品用具和候鸟式养老、旅居养老、养老养生等多样化养老服务;而“推进老年宜居环境建设、丰富老年人精神文化、扩大老年人参与、保护老年人合法权益”等也都是从不同角度、全方位为老年人生活、发展等提供便捷环境。从而围绕老年人生活、服务、参与社会发展、权益维护等需要形成了立体式全方位发展布局。

　　2、明确目标，突出短板，推进养老服务体系结构优化。

　　关于养老服务体系的发展，《“十三五”规划》在基本原则二“补齐短板，提质增效”中，明确提出“坚持问题导向，注重质量效益，着力保基本、兜底线、补短板、调结构，不断健全完善社会保障制度体系，促进资源合理优化配置，强化薄弱环节，加大投入力度，有效保障面向老年人的基本公共服务供给。”具体发展目标即“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全。养老服务供给能力大幅提高、质量明显改善、结构更加合理，多层次、多样化的养老服务更加方便可及，政府运营的养老床位数占当地养老床位总数的比例不超过50%，护理型床位占当地养老床位总数的比例不低于30%，65岁以上老年人健康管理率达到70%。”可以说，《“十三五”规划》更加突出政府保基本、兜底线的职责，更加突出补短板、调结构的重点，更加突出了以问题为导向，注重质量效益的核心。

　　在“保基本、兜底线”方面。《“十三五”规划》在发展目标“多支柱、全覆盖、更加公平、更可持续的社会保障体系更加完善”中，提出“社会保险、社会福利、社会救助等社会保障制度和公益慈善事业有效衔接，老年人的基本生活、基本医疗、基本照护等需求得到切实保障”。在“社会福利制度”节中提出“着力保障特殊困难老年人的养老服务需求，确保人人能够享有基本养老服务。在全国范围内基本建成针对经济困难的高龄、失能老年人的补贴制度。对经济困难的老年人，地方各级人民政府逐步给予养老服务补贴。”在“推动养老机构提质增效”节中，提出“实行老年人入住评估制度，优先保障特困供养人员集中供养需求和其他经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求。”在“加强农村养老服务”节中，提出“推动农村特困人员供养服务机构服务设施和服务质量达标，在保障农村特困人员集中供养需求的前提下，积极为低收入、高龄、独居、残疾、失能农村老年人提供养老服务。”这些都体现了政府“保基本、兜底线”的职责和目标要求。

　　在“补短板、调结构”方面。《“十三五”规划》第四章“健全养老服务体系”全部立足于“补短板、调结构”进行规划。如在“夯实居家社区养老服务基础”节中，强调从两个方面着力加强社区养老服务体系建设。一是大力发展居家社区养老服务。提出的任务包括：(1)逐步建立支持家庭养老的政策体系，支持成年子女与老年父母共同生活，履行赡养义务和承担照料责任。(2)支持城乡社区定期上门巡访独居、空巢老年人家庭，帮助老年人解决实际困难。(3)支持城乡社区发挥供需对接、服务引导等作用，加强居家养老服务信息汇集，引导社区日间照料中心等养老服务机构依托社区综合服务设施和社区公共服务综合信息平台，创新服务模式，提升质量效率，为老年人提供精准化个性化专业化服务。(4)鼓励老年人参加社区邻里互助养老。(5)鼓励有条件的地方推动扶持残疾、失能、高龄等老年人家庭开展适应老年人生活特点和安全需要的家庭住宅装修、家具设施、辅助设备等建设、配备、改造工作，对其中的经济困难老年人家庭给予适当补助。(6)大力推行政府购买服务，推动专业化居家社区养老机构发展。二是加强社区养老服务设施建设。提出的任务包括：(1)统筹规划发展城乡社区养老服务设施，新建城区和新建居住(小)区按要求配套建设养老服务设施，老城区和已建成居住(小)区无养老服务设施或现有设施未达到规划要求的，通过购置、置换、租赁等方式建设。(2)加强社区养老服务设施与社区综合服务设施的整合利用。(3)支持在社区养老服务设施配备康复护理设施设备和器材。(4)鼓励有条件的地方通过委托管理等方式，将社区养老服务设施无偿或低偿交由专业化的居家社区养老服务项目团队运营。在“加强农村养老服务”节中，提出的任务包括：(1)推动农村特困人员供养服务机构服务设施和服务质量达标，在保障农村特困人员集中供养需求的前提下，积极为低收入、高龄、独居、残疾、失能农村老年人提供养老服务。(2)通过邻里互助、亲友相助、志愿服务等模式和举办农村幸福院、养老大院等方式，大力发展农村互助养老服务。(3)发挥农村基层党组织、村委会、老年协会等作用，积极培育为老服务社会组织，依托农村社区综合服务中心(站)、综合性文化服务中心、村卫生室、农家书屋、全民健身等设施，为留守、孤寡、独居、贫困、残疾等老年人提供丰富多彩的关爱服务。在“推进医养结合”节中，提出(1)支持养老机构按规定开办康复医院、护理院、临终关怀机构和医务室、护理站等。(2)鼓励执业医师到养老机构设置的医疗机构多点执业，支持有相关专业特长的医师及专业人员在养老机构开展疾病预防、营养、中医养生等非诊疗性健康服务。(3)对养老机构设置的医疗机构，符合条件的按规定纳入基本医疗保险定点范围。这些都体现了《十三五规划》对“补短板、调结构”的重视。

　　在“以问题为导向，提质增效”方面。《“十三五”规划》没有再提床位总数目标，而是注重提高床位质量，如明确提出“政府运营的养老床位数占当地养老床位总数的比例不超过50%，护理型床位占当地养老床位总数的比例不低于30%”，前者是要推动市场和社会力量更多投入养老服务体系建设，后者是要改善养老床位的结构，更好对接失能失智老年人的养老服务需求。另外，在“推动养老机构提质增效”节中，一是加大了对公办养老机构改革的力度。要求“加快推进具备向社会提供养老服务条件的公办养老机构转制为企业或开展公建民营。完善公建民营养老机构管理办法，鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式参与公办养老机构改革。政府投资建设和购置的养老设施、新建居住(小)区按规定配建并移交给民政部门的养老设施、党政机关和国有企事业单位培训疗养机构等改建的养老设施，均可实施公建民营。”二是提出支持社会力量兴办养老机构。要求“贯彻全面放开养老服务市场、提升养老服务质量的有关政策要求，加快推进养老服务业“放管服”改革。对民间资本和社会力量申请兴办养老机构进一步放宽准入条件，加强开办支持和服务指导。落实好对民办养老机构的投融资、税费、土地、人才等扶持政策。鼓励采取特许经营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式支持社会力量举办养老机构。允许养老机构依法依规设立多个服务网点，实现规模化、连锁化、品牌化运营。鼓励整合改造企业厂房、商业设施、存量商品房等用于养老服务。”三是全面提升养老机构服务质量。强调要“加快建立全国统一的服务质量标准和评价体系，完善安全、服务、管理、设施等标准，加强养老机构服务质量监管。建立健全养老机构分类管理和养老服务评估制度，引入第三方评估，实行评估结果报告和社会公示。加强养老服务行业自律和信用体系建设。支持发展养老机构责任保险，提高养老机构抵御风险能力。”这些都是针对目前养老服务业存在的问题提出的破解之策。

　　3、改革开放，综合施策，推动养老服务业又好又快发展。

　　为了实现养老服务体系建设目标、任务，一是加强改革创新开放力度。《“十三五”规划》基本原则三提出“改革创新，激发活力”。要求“坚持政府引导、市场驱动，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，不断增强政府依法履职能力，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，保障公平竞争，改善营商环境，支持创业创新，激发市场活力。”在有关夯实居家社区养老服务基础方面、在推动养老机构提质增效方面、在加强农村养老服务方面、在丰富养老服务业态、繁荣老年用品市场等方面，处处都体现出要改革、要创新、要开放，要激发社会活力。可以说，《“十三五”规划》处处闪烁着改革创新开放的精神。二是综合施策。即把健全完善社会保障体系、健全养老服务体系、健全健康支持体系、繁荣老年消费市场、推进老年宜居环境建设等统筹起来，同步推进，相互促进，互为支撑，共同发展。三是打牢工作基础。《“十三五”规划》“第十一章强化工作基础和规划实施保障”专门提出了建立完善信息化、资金投入、人才队伍、基层机制队伍、调研统计、宣传合作等相关工作基础，为养老服务业发展提供了信息、资金、人才、标准等基础条件。

　　三、如何贯彻落实《“十三五”规划》

　　《“十三五”规划》是国务院发布的“十三五”时期老龄事业和养老服务业发展的宏伟蓝图，如期实现《“十三五”规划》提出的目标任务，是我国全面建成小康社会的必然要求，责任重大，使命光荣。从贯彻规划角度看，还需要中央部门和地方政府上下齐心协力，共同努力，结合已有政策和制定新的政策，进一步细化规划指标。从中央有关部门看，还需要立足部门职责，把《“十三五”规划》提出的有关目标任务根据时间，列入年度工作计划。从民政系统来讲，就加强养老服务体系建设，推动养老服务业发展，还需要在以下方面下功夫。

　　1、结合有关专项规划和政策，认真学习领会《“十三五”规划》。现在是各个专项规划密集发布期，如近期国务院发布的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，国家卫生计生委等13个部委联合发布的《“十三五”健康老龄化规划》，民政部、发改委联合发布的《民政事业发展十三五规划》等，都是和养老服务业发展密切相关的规划，需要相互对照学习，深入理解各有关规划的内在联系和相互关系。同时，近期国务院及有关部门发布了进一步推动养老服务业发展的相关政策，如去年12月国务院办公厅《关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的若干意见》(国办发〔2016〕91号，今年初民政部等13个部委《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》(民发〔2017〕25号，和日前国务院办公厅《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》(国办发〔2017〕21号)，都是国家发展养老服务业的重要文件，是推动《“十三五”规划》落实的强大政策支持，需要一并认真学习领会。

　　2、结合地方实际，真抓实干，加以落实。要按照《“十三五”规划》要求，积极依靠地方党委政府，为规划实施提供坚强保证。要强化地方政府落实规划的主体责任，细化相关指标，将本规划主要任务指标纳入当地经济社会发展规划，纳入为民办实事项目，纳入政府工作议事日程和目标责任考核内容，确保责任到位、工作到位、投入到位、见到实效。要健全促进养老服务业发展的体制机制，形成推进规划实施的合力。