应对人口老龄化顶层设计刍议

（中国老龄科学研究中心，北京市西城区广安门南街48号中彩大厦801，100054）

［内容摘要］ 本文在论证研究制定应对人口老龄化顶层设计重要性的基础上，阐明进行顶层设计需要树立的重要理念、需要正确处理的主要关系、必须遵循的基本原则，提出顶层设计的主要内容，认为落实应对人口老龄化顶层设计贵在体制机制创新，提出要把老龄工作定位为全党工作的重要组成部分，把全国老龄工作委员会及其办公室纳入党中央直接管理的工作机构，切实发挥党中央协调政府、市场、社会各方共同行动的动员和引领作用。强调顶层设计必须建基于老龄科学特别是老龄科学基础理论的扎实研究论证。

［关键词］ 应对  人口老龄化   顶层设计  老龄科学

一

2016年2月23日，新华社发表习近平总书记关于加强老龄工作的重要指示，提出有效应对人口老龄化必须“加强顶层设计”；同年5月27日，在中共中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行第三十二次集体学习时，习近平总书记再次强调要“搞好顶层设计”。对此，本文从多方面进行解读，这既是学习领会，也是贯彻落实，其目的是推动应对人口老龄化顶层设计这项关系中国未来发展全局的战略性任务能够落地实施。

（一）应对人口老龄化事关国家发展全局。从全球范围来看，在2070年左右之前，根据经济社会发展水平和全体社会成员的接受力、承受力的变化，考察人口体量、质量、分布和老龄化综合水平，未来50年，中国是世界上人口老龄化形势最严峻的国家之一。从体量来看，2070年左右之前，中国是世界上老年人口最多的国家，之后印度将成为世界上老年人口最多的国家。而且，未来50年老年人口流量总体将超过10亿，这是人类历史上前所未有的。从质量来看，中国尚处于发展中国家行列，其人口健康、教育等综合指标和发达国家还有一定差距。从分布来看，中国人口老龄化地区差异较大，随着年轻人口迁入城镇，城镇老龄化水平上升步伐将不断放缓，而农村老龄化将不断加剧。从少儿人口比重、老年人口比例等老龄化综合指标看，未来50年少儿人口比例提高压力巨大，而老年人口比重将达到35％左右，如果生育政策执行不力，将可能面临人口过度老龄化风险（老年人口比例超过40％）。人口老龄化是人类社会主体结构的革命性转变，也是人类社会形态从年轻社会向老龄社会革命性转型的重要标志，其对漫长年轻社会形成的发展观念、发展目标、发展战略、发展方式及其政策、制度和法律等基本支撑的适应性和创新性转变的挑战，将愈益凸现。同时，这也是包括中国在内的全人类面临的重大历史性社会转型课题，将深刻持久改变未来的经济、政治、文化、社会发展格局，并从根本上改变世界竞争格局，关系中国实现社会主义现代化建设的方方面面，对此需要从“四个战略布局”和中国特色社会主义事业总体布局的战略全局进行宏观把握，并作出前瞻性谋划。

（二）应对人口老龄化事关亿万百姓福祉。从全生命周期看，人人活到老年期的概率越来越大，同时，老年期生活质量和水平既取决于届时的经济社会发展水平和各项制度政策，更取决于老年期前的各项生命准备，特别是健康、教育和金融等准备。因此，人口老龄化不单单是老年人的问题，而是全体社会成员人人都要面对的重大民生和“民死”问题。从这个意义上说，应对人口老龄化不仅仅是关系所有老年人口的生活幸福问题，更是关系全体中国人民老年期福祉的重大战略问题。同时，随着平均预期寿命的不断延长，个体老年期也将不断延长，越来越多的人将迎来比就业准备期更长的老年期。为此，需要坚持一切以人民为中心，从中华民族伟大复兴中国梦的高度，做好长远打算和统筹安排，确保更多人能够活到老年期，确保人人在老年期前做好充分准备，确保每一个人在人生的老年期阶段能够享有尊严、健康、保障的幸福生活。

（三）应对人口老龄化有利于推动人类文明和社会进步。长寿是人类亘古以来的梦想，老龄社会是人类社会文明进步的新标志。在自人类诞生以来的漫长的年轻社会里，人类创造了人间奇迹，物质文明和精神文明高度发达，并最终改变了人自身，改变了人类社会的主体结构。在揖别年轻社会迈入老龄社会之后，尽管面临诸多挑战，但也面临诸多机遇，更重要的是，人类在经历重大历史性转折之后迈入更高级的发展阶段。如何扬弃年轻社会的发展结果，引领人类走向新的历史境界，迫切需要回顾历史，展望未来，做好人类发展远景的新设计，也就是需要重新设计未来理想老龄社会的新蓝图。从这个意义上说，应对人口老龄化实际上也就是应对老龄社会。对于中国来说，成功应对自身的人口老龄化本身就是对人类文明和进步事业的重大贡献，同时，也可以为后发人口老龄化国家提供应对借鉴。

二

（四）做好应对人口老龄化顶层设计要树立起创新观念。首先要仰之弥高，把握好中国立场、世界眼光、未来坐标、人类情怀的重要设计理念。应对人口老龄化不能就事论事，必须以人为本，结合中国国情，重点解决中国自身问题，同时，还要树立世界眼光，从未来发展的大坐标中把握各国人口老龄化的进程和全球人口老龄化的格局变动，防止别国以邻为壑，分散其人口老龄化风险，要抓住各国老龄化时间差中的重大机遇，和贸易伙伴共同应对人口老龄化挑战。其次要转变年轻社会的旧观念，树立老龄社会新思维，解决社会形态转型过程中的各种问题，防止以解决老年人问题代替解决老龄社会的其他重大人口、经济、社会、政治、文化、生态以及国际战略问题。再次要树立成功应对人口老龄化的自信，以理论自信、道路自信、制度自信和文化自信引领应对人口老龄化，防止消极悲观看待老龄社会。最后要树立理想老龄社会的新理念。老龄社会是新的社会形态，不能简单用挑战机遇、积极消极二元思维来处理，必须首先要适应人类社会的这种新发展、新变动和新前景，在适应中找到不同于年轻社会的新的发展理想、发展目标和发展路径，防止埋头解决问题，导致应对人口老龄化失去发展方向。

（五）做好应对人口老龄化顶层设计要处理好主要关系。首先要处理好人口系统和经济社会系统之间的关系。重点研究中长期（从现在到2100年间）人口发展新战略，明确目标和任务，确保中国人口发展处在人口过度老龄化阀限之内，保持人口活力。同时，研究重大经济社会政策，确保人口发展新战略变现。其次要处理好经济与社会发展的关系，要把人口老龄化问题当作重大经济问题来对待，重视老龄化对经济下行的长期影响，重点发掘老龄化给经济发展带来的新动能、新机遇和新增长点。同时，研究应对人口老龄化的重大公共政策，特别是关注研究年轻人口做好老年期健康、知识、技能和金融等终生准备的各项重大政策措施。确保经济发展为应对人口老龄化奠定物质基础，确保社会发展助力老龄社会条件下的经济发展。再次要处理好物质应对和精神应对的关系，更加重视全体社会成员从精神上做好应对人口老龄化的观念准备，着力从重大制度上激励全民做好充分终身生命准备。最后要处理好国内应对和国际应对的关系，既要把主要精力放在依靠自身力量来应对自身老龄化压力，也要密切关注老龄化引发的国际军事、政治、经济、贸易、科技以及外交格局变动，确保在国家国际战略一盘棋中处理好相关问题。

（六）做好应对人口老龄化顶层设计要把握准基本原则。首先要坚持立足当前，放眼长远的原则，站在未来谋当下，倒过来安排应对人口老龄化的重大事项，防止把长远战略问题微观化、把当下具有战略先机的任务未来化，明确应对人口老龄化的战略任务清单，把握好相应事项的轻重缓急，做好统筹处理。其次要坚持全面深化改革一盘棋的原则，把应对人口老龄化放在国家发展战略全局，把握好适应性问题、改革性问题和创新性问题的界限，确保应对人口老龄化和其他国家发展战略协同推进。再次要坚持党委领导、政府主导、社会参与和全民行动的原则，厘清政府、市场和社会三大部门的界限，充分发挥每一位社会成员的作用，化整为零，最大限度分散人口老龄化风险。最后要坚持战略谋划和相机抉择相结合的原则，应对人口老龄化既是牵动全局的系统工程，又是关系长远的长期战略任务，搞好顶层设计宜粗不宜细，必须抓住重点，扭住关键，在不同阶段相机采取具体政策策略，确保整个应对人口老龄化长期总战役的战略主攻方向没有偏差。

三

（七）要把应对人口老龄化上升为一项基本国策。从理论上说，应对人口老龄化的顶层设计是一个完整体系。其中，最关键、最核心和最具广泛牵动力的设计是要把应对人口老龄化上升为基本国策。从理论上论证人口老龄化问题是国策性问题的任务已经完成，从实践上号召“全民行动”的动员令已经由总书记提出，现在的问题主要是如何落实这一动员令。新中国成立以来的历史业已证明，有些问题的解决不一定需要人人直接参与，不过受惠面是全体国民。因此，它们属于国策性问题毋庸置疑，甚至无需明确作为基本国策，例如国防问题。有些问题的解决需要人人直接参与，当然受惠面也是全体社会成员。应对人口老龄化就属于这一类国策性问题。客观地说，像应对人口老龄化这样一个需要人人直接深度参与和广泛长远受惠的国策性问题在现实中不多见，其广泛性既超越妇女问题、儿童问题、青少年问题、成年人问题和残疾人问题，也超越贫困、失业等许多社会问题。之所以如此，其原因在于应对人口老龄化从宏观上说着眼于国家发展全局，从微观上说着眼于全体社会成员的全生命周期，而且着力点是从人生末端即老年收官期倒过来安排生命全程。因此，它的覆盖面是最广泛的，它所囊括的生命周期全程也表明它的影响是最长远的。现在，全体人民都有老年期幸福生活的新期待，说明人民的意愿是最广泛的，而总书记也提出“全民行动”的总动员令。如何把顺应人民意愿和贯彻落实总书记的总动员令结合起来，除了把应对人口老龄化上升为基本国策，迄今为止再没有其他途径了。这是中国面向未来、面向世界、面向全人类的惟一选择，也是成功应对人口老龄化的必选战略顶层设计。

（八）要全面建构人口老龄化的应对战略体系。第一，在总体战略上，要统筹处理好解决人口老龄化问题、建设理想老龄社会与社会主义现代化建设的关系。加快制定社会主义现代化总体战略。把应对人口老龄化和建设理想老龄社会作为重要内容纳入社会主义现代化建设总体战略。第二，在人口发展战略上，要统筹解决好人口数量、结构、素质、分布与社会主义现代化建设的关系。加快制定并实施人口发展中长期战略。把应对人口老龄化和老龄社会作为重要内容纳入人口发展中长期战略。第三，在经济发展战略上，要统筹处理好解决人口老龄化问题、建设理想老龄社会与经济发展的关系。把应对人口老龄化和建设理想老龄社会作为重大经济问题纳入经济发展战略。实施科技创新驱动发展战略。要以提升劳动生产率为核心，以最大限度降低人口老龄化对经济增长潜力负面影响为重要目标，切实把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑，深入实施科教兴国战略和人才强国战略，充分发挥科技第一生产力和人才第一资源作用，改革完善科技创新体制机制，增强宏观经济和微观经济的动力机制，加快建设创新型国家，确保从根本上依靠科技提高劳动生产率来对冲人口老龄化对经济增长带来的负面影响。培育适应人口老龄化要求的新型经济发展方式，调整经济结构，不断壮大实体经济。坚持扩大消费特别是居民消费战略，适应人口老龄化带来的消费结构的深刻变迁，建立老龄社会条件下扩大消费需求的长效机制，完善各项社会保障制度，满足公民老年期的消费需求，进一步释放城乡居民消费潜力，形成老龄社会条件下稳固的经济驱动力，将经济发展主要依靠投资和出口向消费、投资、出口共同拉动转变。继续发挥投资对扩大内需的重要作用，调整和优化投资结构，完善投资体制机制，提高投资质量和效益，有效拉动经济增长，保持老龄社会条件下消费、投资、储蓄三者之间的长期均衡。继续稳定和拓展外需，加快培育核心竞争力新优势，整体提高老龄化经济的国际竞争力。构建适应人口老龄化要求的金融体系，不断做强虚拟经济,为问鼎金融强国奠定基础。顺应金融全球化建立国家金融防火墙，确保国家金融体系的独立性，又能融入全球化的新型金融体系。不断扩大老龄金融体系广度、深度，逐步把既有金融体系转变为适应老龄社会要求的新的金融体系。实施虚拟经济与实体经济协调发展战略，在大力发展实体经济的同时，努力壮大包括老龄金融在内的虚拟经济，高度重视老龄金融资产的规模与变化，特别是老龄化高峰期老龄金融资产变动对金融体系和经济系统的影响，树立危机管理思维，防范系统性风险。逐步调整财税结构，建立健全适应人口老龄化的公共财政体系，研究老龄社会条件下的税收发展战略。大力发展老龄产业，重点是在增量上做文章，科学培育盈利模式，完善盈利结构，在着力发展老龄金融业的同时，加快推进老龄用品业、老龄服务业和老龄房地产业发展，充分利用现代科技发展助老产品和服务，重点发展生产率高的老龄用品和老龄服务，支持发展生产率低但市场需求旺盛的产品和服务。第四，在政治发展战略上，要统筹处理好解决人口老龄化问题、建设理想老龄社会与政治发展的关系。把应对人口老龄化和建设理想老龄社会纳入政治发展战略，完善动员政府、市场和社会三大部门的协同机制，动员全体社会成员齐心协力，共同应对挑战，共同建设理想老龄社会。转变政府职能，缩小政府架子，规范政府职能，确保在应对人口老龄化和老龄社会上做到政府、市场和社会三大部门各司其职，形成合力。充分发挥政治体制机制的优势，确保实施应对人口老龄化和老龄社会长远战略能够一以贯之。全面推进依法治国，逐步构建适应老龄社会要求的法律体系，增强依法解决老龄社会各种问题的法治意识，加快应对人口老龄化和老龄社会重点领域的立法。完善基层民主制度，培育发展各类老年人社会组织，引导老年人社会组织健康有序发展，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中充分发挥老年人社会组织自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的作用，加强基层党组织对老年人社会组织的领导，发挥老年人社会组织推动社会和谐和促进政治稳定的作用。第五，在文化发展战略上，要统筹处理好解决人口老龄化问题、建设理想老龄社会与文化发展的关系。把应对人口老龄化和建设理想老龄社会纳入文化发展战略，构建适应老龄社会要求的新文化。构建核心价值体系，倡导年龄平等文化，树立新的生命观，实现人的全面发展和终生发展的有机统一。提高全社会的道德意识，弘扬敬老爱老助老的传统孝道文化，构建老龄社会要求的新型道德文化。逐步调整公共文化服务体系，创新公共服务方式，使之符合老龄社会的客观要求，培育老龄文化产业组织，发展老龄文化产业新业态。加快开展退前教育，大力发展老年教育，构建老年教育体系，推动老年人更新观念、提高知识水平，跟上时代，融入主流社会。大力发展老年文化，丰富老年人的精神文化生活，满足日益增长的老年人口的文化服务需求，推进老年文化与社会主流文化互动，推动文化融合。第六，在社会发展战略上，要统筹处理好解决人口老龄化问题、建设理想老龄社会与社会发展的关系。把应对人口老龄化和建设理想老龄社会纳入社会发展战略。高度重视实施科教兴国战略，因应人口老龄化的阶段性变动，根据各类人口老龄化教育适龄人口的变化趋势，调整教育结构，改革教育体制机制，适时适当缩短学制，构建终身教育体系，培养建设理想老龄社会的一代新人。实施藏富于民战略。高度重视实施人力资源强国战略，根据人口老龄化和劳动力结构变动趋势，协调处理好就业与养老的矛盾，改革劳动就业制度，健全完善退休制度，大力开发老年人力资源。按照年龄平等的要求，逐步改革收入分配制度，调整代际利益格局，确保少儿人口、成年人口和老年人口在社会财富、权利和机会分配上的公平公正，建立科学有效的代际利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制，促进不同年龄群体平等分享社会资源、共享社会权利，共担社会责任，推进代际和顺。重视和强化家庭养老的基础作用，实施有利于家庭养老的公共政策，鼓励家庭成员赡养老人，提升家庭发展能力。制定实施适合老龄社会要求的养老、医疗和长期照护保障发展战略，重点针对老年人口队列变化和养老金领取者队列变化，从战略上研究优化人口老龄化高峰阶段养老金领取时点安排策略，防止养老金过多提取引发波动，确保养老金资金池运行可控。根据人口老龄化阶段性客观要求，逐步调整公共服务结构，加快建立包括生活照料、康复护理、精神慰藉、临终关怀等内容的老龄服务体系。开展死亡教育，按照公民优死的要求，确保人人尊严舒适的度过人生最后阶段。加快社会治理创新，根据人口老龄化带来的社会治理对象的转折性变动，推进社会治理体制机制改革，加强政府相关部门的管理服务职能，整合企事业单位管理服务资源，健全以社区为基础的老年群体管理服务网络，广泛开展适合老年人身心特点的各种活动，坚持老少共融互补价值趋向，促进老年群体融入社会，推动社会融合。第七，在生态发展战略上，要统筹处理好解决人口老龄化问题、建设理想老龄社会与生态发展的关系。把应对人口老龄化和建设理想老龄社会纳入生态发展战略。充分认识生态问题从时间上来说也是全人口的老年期问题，准备承受巨大代价，增强牺牲当前部分利益的社会心理预期，加快转变发展方式，注重发展低碳经济、节能环保经济，确保在较短时间内扭转以牺牲生态环境换取当前利益导致贻害无穷的发展格局。在抓紧治理环境污染和生态问题的同时，监测研究既定生态污染问题在各年龄群体可能造成的长期生理心理疾病，借鉴国外先进技术和成功经验，充分利用各民族医疗医药技术，采取有力措施，控制环境病、生态病，防止这些疾病在全人口老年期集中爆发。进一步增强全民环保意识，促进全社会充分认识生态问题也是老龄问题的自觉意识、责任意识，推动全民积极参与生态文明建设，为建设理想老龄社会创造一个良好的生态环境。第八，在农村发展战略上，要统筹处理好解决人口老龄化问题、建设理想老龄社会与农村发展的关系。紧紧抓住人口老龄化给农村发展带来的机遇，在农村人地矛盾不断缓解的情况下，改革创新土地利用方式，加快发展规模农业，促进农业现代化。把应对人口老龄化和建设理想老龄社会纳入新型城镇化发展战略。通过人口流动政策，调节城乡人口有序流动，在推动新型城镇化的同时，防止农村人口过度老龄化风险。大力发展农村社会事业，充分向改革开放中期前进入老年期的老年人倾斜，重点解决“老人村”问题，使社会主义新农村建设符合农村老龄社会的要求。第九，在区域发展战略上，要统筹处理好解决人口老龄化问题、建设理想老龄社会与区域发展的关系。把解决区域人口老龄化问题纳入区域发展战略。充分利用人口老龄化发展不平衡带来的机遇，采取有效措施，防止区域人口过度老龄化风险。根据各地人口老龄化的阶段性特点和客观要求，结合各地经济社会的优势，协调发展区域老龄金融业、老龄用品业、老龄服务业和老龄房地产业，形成老龄产业集群和产业带。统筹区域养老资源，采取差异化政策，促进养老资源本地化和流动化相结合，促进区域养老资源互补，推动区域养老资源协调利用。第十，在国际战略上，要在最大限度降低技术、贸易和金融依存度的基础上，独立自主，外圆内方，统筹利用国际国内两种资源解决自身人口老龄化问题、建设中国特色理想老龄社会，为人类应对人口老龄化和建设理想老龄社会作出贡献。把应对人口老龄化和建设理想老龄社会纳入国际发展战略。立足国情，放眼全球，充分考虑未来全球范围内应对人口老龄化这一新的国际竞争主战场，提早谋划，制定审慎的国际战略，并把应对人口老龄化作为国际合作和交流、建立国际战略合作伙伴关系的长期性重要议程。在着力壮大国内经济的同时，走科技立国和文化立国双轮驱动发展之路，从根本上依靠自身硬实力和软实力应对自身的人口老龄化挑战，为防止“以邻为壑”奠定坚实基础。在着力发展实体经济的同时，高度重视老龄社会条件下的国家金融安全和国际金融安全问题，加快壮大虚拟经济，实施人民币国际化战略，大力发展老龄金融，构建适应老龄社会要求的金融体系，建立预测检测机制，建设金融防火墙，防止别国分散其老龄化风险。树立负责任大国形象，坚决抵制“以邻为壑”，合理利用国际资源，不断探索应对人口老龄化和建设理想老龄社会的模式和经验，充分利用各国老龄化进程时间差带来的机遇，努力扩大老龄领域的国际合作和交流。积极参与联合国框架下应对人口老龄化的国际行动计划，主动加强应对人口老龄化的区域合作，促进国际养老资源互利互惠。

（九）要抓紧制定实施应对人口老龄化的国家中长远规划。人口老龄化是实现中华民族伟大复兴中国梦的客观背景，也是中国未来发展道路上的基本国情，我们注定要在老龄社会的条件下完成社会主义现代化的国家目标。应对人口老龄化是一个长期战略任务，不可能靠一个“五年计划”的中期规划，必须统揽全局，从本世纪特别是上半叶的全景发展视角出发，制定应对人口老龄化的指导思想、战略目标、战略任务和战略政策举措。这是应对人口老龄化顶层设计的基本内容，也是指导全党全社会共同行动的方针指南。

（十）要重点构建政策法律体系。第一，在整体上，修订、落实和完善《全国主体功能区规划》，调整财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策、环境保护政策、绩效评价和政绩考核政策，确保人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局能够适应老龄社会的客观需要。第二，在人口发展领域，完善人口国策，结合不断完善的《全国主体功能区规划》，健全人口配套政策，逐步构建适应老龄社会要求的新型人口政策体系。第三，在经济发展领域，制定出台老龄经济政策。在宏观上，针对人口老龄化导致的科技需求，采取更加优惠的政策措施。根据人口老龄化不同阶段少儿、成年和老年人口三大年龄人口存量、增量、总流量的变化情况，采取劳动力、资本和科技的不同组合政策及配套措施，有步骤地转变经济发展方式。分阶段实施适应人口年龄结构要求的公共财政政策，优化财政支出结构，在宏观税负水平不变的前提下完善税制，开辟新的税源，增加公共财政收入。充分利用人口老龄化给农村经济带来的土地规模经营机遇，采取有效政策措施发展现代农业。在老龄金融推进虚拟经济快速发展的同时，密切关注实体经济和虚拟经济的结构性变动，建立实体经济与资本经济协调度评估监测体系防止人口老龄化高峰时期因集中领取养老金、保险金而导致的金融系统性风险。在中观和微观上，采取人口、产业等综合配套政策，顺应人口区域分布和区域老龄化特点，合理规划产业布局，保持人口老龄化条件下区域经济发展活力，避免区域经济丧失发展活力，使产业布局适应人口老龄化的要求，并通过加快产业结构调整，形成适应人口老龄化要求的产业链、产业业态和产业布局。根据人口老龄化带来的消费结构的阶段性变化，逐步修订完善国家产业结构调整目录，增加因应人口老龄化的新生行业，逐步构建适应老龄社会要求的新型产业体系。调整国家产品和服务分类目录，制定国家老龄用品和老龄服务专项目录。在大力发展实体经济的同时，把推动老龄用品业、老龄服务业和老龄房地产业等老龄产业的大发展作为战略重点，实施积极的老龄产业促进政策。第四，在文化发展领域，制定出台老龄文化政策。实施有效的财政、税收和金融政策，鼓励文化企业转型，面向日益增多的老年人口提供文化产品和文化服务。实施配套激励政策，培养老龄文化人才。运用财政补贴等政策，鼓励大专院校开设老龄文化专业，培养一批老龄文化专业人才。培育老龄文化企业，研究出台相关土地、税收、信贷政策，引导社会资本投入老龄文化产业，充分发挥市场决定性作用，打造老龄文化创意产业。制定政府购买老龄文化产品和服务的相关政策，出台政府购买老龄文化产品和服务目录，为符合条件的老龄服务机构配套提供相应老龄文化产品和服务。健全完善老龄文化产品设计规范、产品生产标准。第五，在社会发展领域，制定出台老龄社会政策。实施有利于适应老龄社会要求的新型城镇化配套政策。实施面向老龄社会的教育政策。实施倾斜老龄产业的就业政策。实施年龄友好型住房和土地政策，制定各个年龄群体通用型的建筑标准和规范，为老年人家庭住房的无障碍改造提供相应补贴，消除房屋贷款的年龄歧视。实施促进制度定型和可持续运行的社会保障政策，根据未来人口老龄化不同阶段老年人口的存量、增量的要求，重点针对全体公民老年期的贫困和疾病风险，制定配套政策措施，推动养老、医疗保障制度基本定型，保持制度的财务长期可持续，为城乡居民的晚年生活提供基本保障。完善退休制度，实行弹性退休政策。实施有利于发挥老年人作用的人力资源政策。

（十一）要启动国家工程。具体包括十个方面的行动计划。⑴实施全民健康计划。全体国民要充分认识老龄社会条件下整体提高终生健康质量和水平的战略意义，以人的生命周期为主线，开展健康教育，强化健康管理，着力践行健康文明生活方式。广泛开展适合各年龄群体的健康教育。有效引导全民践行健康文明生活方式。强化健康管理。对居民健康素养、烟草控制情况、国民体质水平等进行定期监测，掌握居民健康状况。⑵实施全民共建新家庭计划。全体国民要重新认识老龄社会条件下充分发挥家庭基础作用的现实意义和长远意义，在不断健全养老、医疗和长期照护社会保障制度的同时，更加重视家庭的亲情功能、文化价值和社会整合作用，采取有力措施提升家庭发展能力，把家庭打造成为建设理想老龄社会的堡垒。广泛开展家庭文化教育活动，培育国民家庭责任伦理观念，倡导年龄平等。实施有利于家庭养老功能的公共政策。建立社会诚信系统，将赡养父母行为纳入公民个人诚信评级。培育新型生育文化，倡导国民科学生育行为，执行符合老龄社会要求的生育政策。⑶实施全民参与发展老龄金融计划。全体国民要全面提高大力发展老龄金融业对于未来发展战略制高点重要性、紧迫性和严峻性的社会认知，增强参与发展老龄金融业的责任感和使命感，厉行节约，适度消费，增强金融储备。大力开展老龄金融教育。整个金融界要彻底反思目前面临的各种问题、困难和矛盾，某些行业甚至需要洗心革面，需要大胆改革，逐步实现金融体系转型。加快老龄金融创新。通过老龄金融创造海量有效需求。⑷实施全面扶持发展老龄产业计划。把老龄产业发展纳入到国民经济和社会发展规划，合理确定老龄产业的发展目标。紧密围绕老年人的实际消费需求，结合我国经济社会发展水平，制定老龄产业的中长远行业发展规划，确定近期、中期和长期老龄产业优先发展的领域，确保老龄产业的可持续发展。加快建立健全重点领域的老龄产业政策。发挥市场机制的决定性作用。区分老龄产业中的公共品和私人品，对非竞争性行业和竞争性行业实行不同的管理制度和政策扶持。政府发挥引导和推动作用，形成一套以政府间接调控为指导，以市场机制为决定性资源配置手段的老龄产业管理体制和运行机制。加速培育老龄产业组织。大力培育老龄产业人才。构建老龄产业投融资平台。着力开发老龄用品市场。打造两个老龄服务战略平台。一个是住养型老龄服务机构形成网络平台，另一个是依托社区建立居家服务平台。规范发展老龄房地产业。建立老龄产业的联合规划和发展协作机制。严格老龄产业行业准入制度，对老龄产业的管理应实行严格的行政许可制度，强化资格认证，制定市场准则，完善相关法律，规范市场运作，整顿老龄产业服务市场秩序。加强对老龄产业服务机构的运营监管，实行规范严格的质量检查或抽查制度。探索建立全国范围内的老龄产业发展评估指标体系，实行对各地老龄产业发展的动态、系统监测。⑸实施老龄科技创新计划。坚持“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的科技发展方针，把发展老龄产业核心技术纳入科技创新战略，采取有力政策措施，大力提升老龄科技自主创新能力，实现重点领域新突破，超前部署战略性老龄科技重点项目研究，强化关键技术和通用技术攻关，推进国家老龄科技创新体系建设。建设国家老龄科技研发平台。采取土地、税收、财政、金融以及政府采购等优惠政策，扶持老龄科技企业开展老龄科技研发与应用。开展揭示人类寿命和衰老的原因、规律、特征，延缓衰老的生物医药、遗传基因工程研究，重视非药物疗法治疗老年病研究，以及老年相关疾病的干预控制研究，促进积极防治老年病，探索老年人健康长寿的途径。加强能够有效预防、代偿、监测和缓解残障的产品、器具、设备、技术系统等康复辅具的研发。建立老年人长期护理信息平台，为需要护理的老年人提供方便、快捷、有效的服务。研究开发适应我国国情的居住环境通用规划设计和技术改造以及智能化技术，为实现老年人居住和生活环境的无障碍化提供多维技术支持。开发老年人临终关怀和宁养服务的技术，提高老年人临终关怀服务质量。⑹实施民族医疗护理振兴计划。深入挖掘、整理、开发利用和保护民族医疗护理知识和技术。加强民族医疗护理继承创新基地建设。加强民族医疗护理专家经验传承研究。组织开展民族医疗护理特殊炮制技术和传统制剂技术研究。加大对民族医疗护理知识产权保护研究和宣传力度，制定民族医疗护理知识产权保护对策。⑺实施年龄友好型城乡环境建设计划。把年龄友好型城乡环境建设纳入新型城镇化发展规划，落实城乡一体化和城乡公共服务均等化，通过修订完善城乡规划建设法律法规、政策规范和工程建设标准，促进城乡规划建设与老龄社会发展要求相适应。抓紧制定完善和实施年龄友好型环境建设标准、生态标准和技术标准以及年龄友好型宜居城市、年龄友好型城乡社区评估标准，形成标准考评体系。实施标准化示范建设管理，加强考核评估工作，严格执行相关标准，促进年龄友好型城乡环境建设制度化、规范化和长效化。城乡新建公共设施、新建社区以及住宅等基础设施建设必须严格执行各年龄通用标准。建设年龄友好型城乡社区环境。科学制定城乡老龄服务设施专项规划，并纳入新型城镇化建设规划，合理配置老龄服务设施数量、布局和规模。大力开展年龄友好型城市建设、老年宜居环境建设和城乡老年宜居社区建设创建活动。⑻实施老龄文化创新计划。充分认识老龄文化对于建设理想老龄社会的重要性，把老龄文化创新纳入文化发展战略，根据需要和可能，出台有利于发展老龄文化的各项政策。开展老龄文化重大课题研究。加强老龄文化理论建设、加强老龄文化实证研究、加强老龄文化政策研究，为老龄文化建设提供理论支撑、数据支持和政策咨询。制定老龄文化重大课题研究规划，确定老龄文化重大研究项目，建立定期研究和跟踪研究相结合的资助机制。大力扶持老龄文化创业。设立以财政资金为引导、广泛吸收社会资金注入、专业基金管理机构管理、市场化机制运营的老龄文化创业扶持基金，资助具有创意、市场前景和社会效益的老龄文化创业项目。建设老龄文化创意平台。实施老龄文化品牌工程。大力开展扶持老龄文化消费行动。⑼实施全社会深入参与的失能老年人帮扶计划。开展全国失能老年人状况普查，深入调查研究，定期发布城乡失能老年人生活状况报告。面向全社会广泛宣传开展实施失能老年人帮扶计划的重要意义，引导全社会关注、帮助失能老年人。建立专项基金，面向社会各界募集资金，重点面向农村，用于失能老年人服务补贴，为贫困的生命晚期老年人缓解疾病疼痛免费提供镇痛药物。⑽实施国家时间银行计划。加快建立以国家信息技术、国家信用、国家计算标准和国家管理网络为主要内容的国家时间银行支持体系。建立技术支持系统，实现异地信息交换，为服务时间的储存和通兑提供技术支持。建立信用支持系统，赋予服务时间以类似货币信用的属性，明确时间银行的国家主管机构，以国家信用保障服务的提取和通兑。建立服务时间计算标准系统，按照服务类别设计统一的服务时间计算标准，为服务的交换提供统一标准。建立全国一体化管理监督网络，在各地设立时间银行服务站，依托居家型服务机构和院所型服务机构办理，采取技术手段加强服务时间计算和记录的监管。设立国家银行专项基金，用于投资建设国家时间银行系统，承担基本运营成本。完善规范时间银行健康运行的法律法规。

四

（十二）落实应对人口老龄化顶层设计贵在体制机制。成功应对人口老龄化，顶层设计固然重要，但贵在落实。一是顶层设计本身要有可操作性，容易贯彻执行；二是要有高效运转的体制机制。要按照“完善党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右协同联动的老龄工作机制，形成老龄工作大格局”的要求，全面深化改革老龄工作体制机制。首先是要按照“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合”的要求，将老龄工作定位为全党工作的重要组成部分。其次是将全国老龄工作委员会及其办公室纳入党中央直接管理的工作机构。只有党中央统一领导、把握方向、协调各方，才能确保真正动员政府、市场、社会各方面共同行动，取得应对人口老龄化各项事业的伟大胜利。最后是要把顶层设计、中层传导和底层落实结合起来，完善各级老龄工作体制机制，明确各级责任，才能确保顶层设计落到实处。

我们正处在人口老龄化和老龄社会的初期阶段。无论发达国家还是我国，对老龄社会还相当陌生。老龄社会是人类社会发展到一定阶段的必然产物，是人类社会发展规律的体现。如何把握老龄社会的基本规律，这是人类面临的一个新课题。做好和落实好应对人口老龄化顶层设计既是一项急迫任务，又是一个需要不断调整细化的系统工程，需要按照“加强老龄科学研究”的要求，深化老龄科学基础理论研究，理解把握老龄社会发展规律，确保应对人口老龄化顶层设计建基于扎实可靠的科学研究论证上。

［参考文献］

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2.劳动保障部社会保险研究所编，《防止老龄危机》，中国财政经济出版社，1996

3.［英］威廉·乌斯怀特、拉里·雷.吕鹏等译.大转型的社会理论[M].北京：北京大学出版社，2011.

4.［英］乔治·马格纳斯著.余方译.人口老龄化时代[M].北京：经济科学出版社，2012.

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7.全国老龄工作委员会办公室.国家应对人口老龄化战略研究总报告[M].北京：华龄出版社，2015.

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